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La Comunidad Económica de Estados del Oeste de África (ECOWAS): Algunas Reflexiones para el MERCOSUR

Publicado en: Derecho del Comercio Internacional: Temas y Actualidades, Número 3 (Julio 2004), pp. 608-617.

Thomas Andrew O'Keefe

I. Introducción

En el oeste de África se encuentra uno de los más ambiciosos proyectos de integración económica en ese vasto continente. A pesar que se firmó el Tratado que inició la Comunidad Económica de Estados del Oeste de África (ECOWAS) en 1975, la liberalización del comercio subregional solo comenzó en 1990. En el período entre ambas fechas, de casi quince años, los países socios se preocuparon más por la creación de instituciones consideradas importantes para el éxito del proyecto y la ratificación de varios protocolos y acuerdos.1 En 1993 se modificó el tratado marco de 1975 para la conformación de ECOWAS en vista de las nuevas políticas económicas adoptadas por muchos de los países socios de libre mercado y desarrollo basado en un incremento de las exportaciones.2

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Hoy en día ECOWAS se conforma de 15 países socios (Mauritania se retiró en 2000) con marcadas diferencias en el tamaño de sus economías y nivel de desarrollo, además de una multiplicidad de culturas que se manifiesta, en parte, por el hecho que el idioma oficial de los países socios puede ser francés, inglés, o portugués. A pesar de las notables asimetrías, es interesante notar que siete países francófonos de ECOWAS más Guinea-Bissau utilizan el franco de la Communauté Financière Africaine (CFA) como su moneda única. Estos siete países forman parte de la Unión Económica y Monetaria de África Occidental (UEMOA) que fue establecida en 1962 con el apoyo técnico y financiero de Francia.

Indicadores Sociales y Macroeconómicos (2002)

II. La Unión Aduanera

Bajo el tratado marco de 1975 que creó ECOWAS, se suponía que el proceso para establecer una unión aduanera entre los países de África Occidental se completaría unos 15 años más tarde (ósea, en 1990). En una primera etapa, que duraría unos dos años, los países socios estaban bajo la obligación de consolidar sus aranceles y restricciones no-arancelarias para así establecer una base por donde comenzar el proceso de liberalización. En la segunda etapa, los países socios se comprometieron a reducir gradualmente los aranceles cobrados en el comercio subregional a cero, además de eliminar las barreras no-arancelarias. Este programa de desgravación estaba dividido en dos categorías de productos (i.e., productos primarios y tradicionales hechos a mano, y productos manufacturados) y en diferentes periodos de reducción que fluctuaban entre seis hasta diez años según el nivel de desarrollo económico del país. En la tercera y última etapa para establecer una unión aduanera, se propuso la implementación de un “arancel externo común” (AEC), un proceso que el tratado marco de 1975 contemplaba duraría unos cinco años. Una vez lograda la unión aduanera, ECOWAS se transformaría en un mercado común con la libre circulación de capital, servicios, y trabajadores, además del derecho de establecimiento para los inversionistas de la región en cualquier otro país de la Comunidad.

A pesar de fechas bien establecidas en el tratado marco de 1975, éstas nunca se cumplieron. Las razones son muy parecidas a las que también trabaron los diferentes esfuerzos para integrar las economías de los países latinoamericanas durante las décadas de los sesenta, setenta, y ochenta. Por ejemplo, hubo un pleno conflicto entre las políticas de sustitución de importaciones aplicadas a nivel nacional, con el esquema de libre comercio que se pretendía lograr a nivel regional. Además, el esquema puso demasiado énfasis en establecer un fuerte marco jurídico regional sin tomar en cuenta que muchos de los gobiernos que conformaban ECOWAS eran, en su mayoría, frágiles. Finalmente, se ignoraron los intereses del sector privado en el diseño del programa de integración económica, creando una resistencia a todo el esquema por parte de los mismos agentes económicos que cualquier tipo de proyecto de integración precisa para prosperar.3

En 1990 hubo otro intento de suprimir las barreras no-arancelarias entre países socios de ECOWAS dentro de un período de cuatro años. A pesar de este esfuerzo, que dio resultados positivos, aún persisten hasta la fecha numerosas barreras no-arancelarias, incluso prohibiciones explícitas a la importación de ciertos productos, que interfieren con el libre comercio.

También en 1990 hubo otro intento para eliminar todos los aranceles en el comercio intra-ECOWAS de productos primarios y tradicionales hechos a manos. Además, se inició un segundo esfuerzo para eliminar los aranceles cobrados a 1,500 líneas de la nomenclatura arancelaria de ECOWAS, que consistían en productos industriales. Hasta la fecha, solamente doce de los quince países de ECOWAS (i.e., Benin, Burkina Faso, Costa Marfil, Gambia, Ghana, Guinea, Malí, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leone, y Togo) han logrado eliminar todos los aranceles cobrados a productos primarios y hechos a mano con origen en la subregión. Además Costa Marfil, Ghana, Nigeria, Senegal, y Togo han eliminado aranceles en algunas pero no todas las importaciones de productos industriales incluidas en la lista de 1,500 líneas arancelarias. Benin es el único país que lo ha hecho para el 100% de dicho productos industriales. Pero este logro incluso ha traído sus propias complicaciones ya que en 2002 Benin, Ghana, y Togo pidieron compensación bajo un esquema que existe en ECOWAS para ayudar a los países que se encuentran negativamente afectados por la pérdida de devisas gracias a la eliminación de aranceles sobre productos industriales.4

Infelizmente los países de ECOWAS no han tenido ningún éxito en establecer un Arancel Externo Común (AEC). A pesar de no tener un AEC, aún existe desde 1997 una obligación por parte de las aduanas de cada país socio de colectar un impuesto de 0.5% sobre todas las importaciones con origen fuera de ECOWAS. Este dinero es dirigido a financiar las actividades e instituciones de ECOWAS. Por el momento solamente ocho del total de los gobiernos cumplen con esta obligación, y en la mayoría de los casos, solo transfieren una parte de su cuota obligatoria.

II. La Libre Circulación de los Factores de Producción

Si ECOWAS no ha logrado convertirse en una unión aduanera, menos exitosa ha sido la propuesta de crear un mercado común. Por ejemplo, la libre circulación de personas dentro de ECOWAS para trabajar, estudiar, e para invertir todavía sigue siendo un sueño no realizado. Hasta la fecha, lo único que existe es la posibilidad que un ciudadano de un país socio de ECOWAS puede viajar a otro sin necesidad de visa por estadías de menos de noventa días. Además, los ciudadanos de siete países socios (i.e., Burkina Faso, Gambia, Ghana, Guinea, Níger, Nigeria, y Sierra Leone) no necesitan presentar pasaporte cuando viajan entre estos países. Sólo se necesita mostrar un documento de viaje ECOWAS que, teóricamente al menos, también evita la necesidad de llenar formularios de inmigración en los pasos fronterizos. Se supone que en el futuro este documento de viaje ECOWAS se convertirá en un pasaporte comunal para uso internacional.

Irónicamente, en vista que el mecanismo no surge del proyecto ECOWAS, es la Unión Económica y Monetaria de África Occidental (UEMOA) que más ha servido para apoyar las metas de una eventual libre circulación de capital entre los miembros de ECOWAS. La UEMOA ha dado a siete países francófonos y a Guinea-Bissau (en contraste a los otros países socios de ECOWAS) una política monetaria estable y con bajas tasas de inflación.5 Al mismo tiempo, es indudable que la existencia de la UEMOA también ha fomentado conflictos entre los socios de la UEMOA y los otros miembros de ECOWAS. Este fenómeno se debe no solamente a las asimetrías que surgen por seguir diferentes políticas macroeconómicas, sino a que la UEMOA ha adoptado en el pasado reciente medidas que han discriminado a los no-socios. Por ejemplo, las preferencias arancelarias intra-UEMOA que no han sido extendidas a los otros países de ECOWAS. 6 Para solucionar el problema de las asimetrías macroeconómicas, se propuso en 2000 crear una segunda unión monetaria que agruparía a cinco de los siete países de ECOWAS que no están en la UEMOA, con el fin de unificar las dos uniones monetarias por enero de 2004. Infelizmente, aún no ha sido posible establecer la segunda unión monetaria, y su creación ha quedado postergada hasta julio del 2005. Por el momento, el único hecho concreto que este ambicioso esfuerzo de unir a las dos uniones monetarias ha logrado es establecer cuatro metas con las cuales los quince países socios de ECOWAS deberían cumplir para facilitar una eventual convergencia de sus respectivas políticas macroeconómicas.7

IV. El Marco Institucional

  • Las instituciones oficiales de ECOWAS incluyen:
  • La Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno;
  • El Consejo de Ministros;
  • El Parlamento de la Comunidad;
  • El Consejo Económico y Social;
  • El Tribunal de Justicia de la Comunidad;
  • La Secretaria Ejecutiva; y,
  • El Banco de Inversión y Desarrollo de ECOWAS.

Además de las siete instituciones oficiales, también existen tres agencias especializadas que están afiliadas a ECOWAS. Estos incluyen la Organización de África Occidental de la Salud, la Asociación de Mujeres del Oeste de África, y el Instituto Monetario del Oeste de África. El Instituto Monetario, que comenzó a funcionar en 2001, actualmente está a cargo de asegurar que se cumplan los requisitos para crear una unión monetaria dentro de ECOWAS. En el futuro también se pretende darle un papel parecido al que juega el Banco Central de Reservas del Perú en el sistema establecido por el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de ALADI. Es decir, se pretende convertir el Instituto Monetario en un mecanismo destinado a minimizar la necesidad de uso de monedas convertibles por parte de los países miembros.

La Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno es la institución con mayor importancia en ECOWAS y se reúne por lo menos una vez al año. Su función principal consiste en formular una visión general y establecer los principios que deben guiar la conformación de una región integrada en forma económica, científica, técnica, cultural, y social. En 1993 la Conferencia fue investida con poderes supranacionales para dictar normas en materia económica que serán inmediatamente aplicables dentro del marco legal de cada uno de los países socios sin necesidad de ser ratificados por los parlamentos o ser incorporados al marco nacional por un decreto ejecutivo.8 A pesar de la existencia de este poder supranacional, aún no ha sido utilizado en la práctica. Otra innovación de 1993 consiste en la posibilidad de aprobar algunos tipos de decisiones por una mayoría de 2/3 y no necesariamente por consenso (como fue la costumbre anterior).

El Consejo de Ministros es integrado por los ministros de cado Estado parte que está designado, según su legislación interna, para tratar los temas de la integración subregional. El Consejo tiene autoridad para recomendar acciones que la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno debiera tomar para así conseguir las metas de ECOWAS. El Consejo de Ministros también tiene el derecho, cuando este poder ha sido delegado por la Conferencia de Jefes, de emitir directivas sobre la coordinación y harmonización de políticas que apoyan el proyecto de integración económica. El Consejo se reúne por lo menos dos veces por año. Dependiendo de la materia, las recomendaciones del Consejo se aprueban por una mayoría de 2/3 o por consenso.

El Parlamento de la Comunidad, con sede en Abuja, la capital de Nigeria, tuvo su primera sesión en noviembre de 2000. Cada país socio de ECOWAS tiene un mínimo de cinco representantes en el Parlamento. Además, los estados más grandes tienen representantes adicionales, según su población (i.e., actualmente Nigeria tiene 35 representantes, Ghana ocho, Costa Marfil siete, mientras que Burkina Faso, Guinea, Malí, Níger, y Senegal tienen seis por cada país). Por el momento, el papel del Parlamento está limitado en ofrecer asesoramiento en cuanto al proceso de integración, aunque también tiene el derecho de examinar materias relacionadas con los derechos humanos. Los representantes al Parlamento son elegidos de entre los miembros de los parlamentos de cada país socio según sus reglas internas por un período de cinco años. En el futuro se contempla que los parlamentarios serán elegidos en elecciones directas por los ciudadanos de cada país.

Bajo el art. 14 del Tratado marco de 1975 que creó ECOWAS y que fue revisado en 1993, se contempla la creación de un Consejo Social y Económico muy parecido en cuanto a sus atribuciones y poderes al Foro Consultivo Económico y Social del MERCOSUR. El Consejo Social y Económico de ECOWAS debería incluir a representantes de la sociedad civil de cada país socio (incluyendo representantes del sector privado, los sindicatos, y académicos). Por el momento, este Consejo aún no comienza a funcionar.

ECOWAS tiene una Secretaria Ejecutiva con sede en Abuja, Nigeria, que tiene funciones administrativas y técnicas. El Secretario Ejecutivo es nombrado por un período de cuatro años y su cargo puede ser renovado por otros cuatro años más. Operando bajo la Secretaria Ejecutiva hay varias comisiones técnicas que aseguran la implementación de obligaciones y preparan proyectos de legislación en varios diferentes temas, con la intención de apoyar el esquema de integración subregional. Actualmente hay ocho comisiones técnicas con representantes de cada país socio: 1) alimentos y agricultura; 2) industria, ciencia, tecnología, y energía; 3) ambiente y recursos naturales; 4) transporte, comunicaciones, y turismo; 5) comercio, aduanas, impuestos, estadísticas, moneda y pagos; 6) asuntos políticos, jurídicos y legales, seguridad regional, y migraciones; 7) recursos humanos, información, asuntos sociales y culturales; y, 8) administración y finanzas.

Un Banco de Inversión y Desarrollo de ECOWAS sirve para canalizar fondos destinados para proyectos de integración de transporte y energética en la subregión. Actualmente existen varios proyectos de ECOWAS para interconectar las redes de telecomunicación y facilitar el transporte de carga por tierra entre los países socios, además de construir una autopista entre Lagos en Nigeria y Nouakchott en Mauritania, además de la carretera trans-Sahelia entre Dakar en Senegal y N’Djamena en Chad.9 También ECOWAS ha estado involucrado en esfuerzos para construir nuevas represas hidroeléctricas, interconectar las diferentes redes nacionales de electricidad, y construir un gasoducto para el transporte de gas natural conectando Nigeria con Benin, Ghana y Togo. Un proyecto de ECOWAS que ya fue completado resultó en la interconexión telefónica de todas las capitales de los países socios por primera vez.

V. El Sistema de Resolución de Controversias

A pesar que se contempló la creación de un Tribunal de Justicia de la Comunidad ECOWAS en 1991, esta entidad no comenzó a funcionar hasta 2001. El Tribunal está conformado por siete jueces que fueron designados por consenso entre los quince países socios de ECOWAS. Cuatro de los jueces están designados por un período de cinco años, y los otros tres por solamente tres años. La sede del Tribunal esté en Abuja, la capital de Nigeria. Las decisiones del Tribunal son obligatorias para los estados partes, las instituciones de ECOWAS, y para los individuos o personas jurídicas, y son inapelables.

La jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Comunidad está limitada a resolver controversias que pueden surgir entre los Estados partes o un Estado parte y una institución de ECOWAS acerca de la interpretación o aplicación de las obligaciones que surgen del Tratado marco que creó ECOWAS y los protocolos u otros acuerdos que surgen del Tratado, siempre y cuando estas disputas no pueden ser resueltas por consultas entre las partes afectadas. A pesar de que los individuos o personas jurídicas inicialmente no tenían acceso directo al Tribunal, un gobierno siempre podía llevar un caso por parte de uno de sus nacionales al Tribunal. En julio de 2004, el Consejo de Ministros aprobó enmiendas al protocolo que establece el Tribunal, otorgando a los individuos y a las personas jurídicas un acceso directo al Tribunal de Justicia de la Comunidad. Estas enmiendas también aumentan la jurisdicción del Tribunal para examinar violaciones de derechos humanos protegidos por, entre otros instrumentos jurídicos, la Declaración Universal de Derechos Humanos de la ONU.

Mecanismo de ECOWAS para la Prevención, Gestión, y la Resolución De Conflictos, y la Preservación de la Paz y Seguridad

La existencia de ECOWAS ha servido como un vehículo para esfuerzos políticos que apuntan a preservar la paz y seguridad regional (aunque no siempre con pleno éxito). En 1990, once países socios de ECOWAS (además de Tanzania y Uganda) contribuyeron con soldados para una misión que se denominó ECOMOG (i.e., Comité para la Mediación y Grupo de Monitoreo del Cese de Fuego) que intentó restaurar la paz y el orden en Liberia. Esta intervención de ECOWAS en Liberia marcó la primera vez que una organización subregional dedicada a la integración económica había montado una fuerza multinacional con el único propósito de restaurar y preservar el orden en un Estado miembro donde el gobierno central había desaparecido.10 En 1998 otra misión ECOMOG fue enviada a Sierra Leone después de un golpe de Estado en contra el gobierno del Presidente Ahmed Teejan Kabbah que estalló en una guerra civil. Las tropas ECOMOG se quedaron en Sierra Leone hasta que fueron reemplazadas por tropas de las Naciones Unidas. En 2001 una misión ECOMOG fue enviada a la zona fronteriza de Guinea, Liberia y Sierra Leone cerca del Río Mano donde grupos de guerrilleros cruzaban las fronteras con impunidad, sembrando terror entre la población local y contribuyendo a un éxodo de refugiados.

En junio de 1998 el Consejo de Jefes de Estado y de Gobiernos de ECOWAS autorizó el envío de soldados de Benin, Níger y Togo a Guinea-Bissau para asegurar que se cumpliera con un cese de fuego entre las tropas del Presidente João Bernardo Vieira y un ex-Ministro de Defensa que se declaró en rebelión. Infelizmente, esta intervención no tuvo éxito cuando el gobierno de Vieira fue finalmente derrocado y las tropas extranjeras autorizadas por ECOWAS tuvieron que retirarse rápidamente del país. Otro grupo de tropas de paz fue autorizado por ECOWAS y enviado a Liberia en 2003 para restaurar y mantener la paz y orden cuando estalló una nueva guerra civil en dicho país.

En 1997 se estableció un “mecanismo de ECOWAS para la prevención, gestión y la resolución de conflictos, y el mantenimiento de la paz y la seguridad” (pero que no entró en vigencia hasta 1999). Este “mecanismo” está bajo la supervisión de un Consejo de Mediación y Seguridad y otro Consejo de Ancianos, además de una Comisión de Defensa y Seguridad. El “mecanismo” incluye un equipo de observadores afiliados con la Secretaria Ejecutiva en Abuja, que son enviados a cualquier país socio que se encuentra en crisis política. Estos observadores preparan un informe detallado que las autoridades de ECOWAS toman en consideración para ordenar acciones con el fin de prevenir el estallido de una guerra civil u otro tipo de conflicto regional o interno que podría afectar a otros países de la región.

Desde 2000, ECOWAS ha utilizado el “mecanismo” para asegurar elecciones democráticas en un ambiente de transparencia en la Costa Marfil, y después para prevenir una guerra civil en dicho país. En 2003 la Conferencia de Jefes de Estado y Gobierno amenazó con suspender la participación de Guinea Bissau en ECOWAS si las fuerzas armadas tomaban el poder en dicho país (algo que sucedió igual el 14 de septiembre de 2003 sin el cumplimiento de dicha amenaza).

En marzo de 2004 el gobierno de Canadá donó 4.5 millones de dólares canadienses a ECOWAS, que serán distribuidos en un período de tres años y tienen el objetivo de fortalecer el “mecanismo” y la capacidad de ECOWAS para mejor responder a las crisis regionales. Entre otras cosas, el dinero será utilizado para entrenar a un grupo de soldados que estén listos para responder rápidamente a un llamado de tropas para mantener la paz y para apoyar una campaña de ECOWAS para impedir la entrada de armamentos ilícitos en la región. La ayuda canadiense es parecida a la que otros países como Alemania han ofrecido a ECOWAS en el pasado reciente con fines similares.

Influencias Externas en el Proceso de Integración Subregional

En vista que muchos de los países socios de ECOWAS figuran entre los más pobres del mundo, no es sorprendente enterarse que los programas de ayuda internacional muchas veces han influido el rumbo que el proyecto de integración subregional ha tomado. Por ejemplo, se responsabiliza a los programas de asistencia técnica de Europa y EE.UU. por haber debilitado durante los años setenta y ochenta la creación de un mercado regional de manufacturas porque las agencias insistían que dichos productos deberían ser importados de los países que originaban los fondos para comprarlos.11 Al mismo tiempo, durante la década de los noventa la Unión Europea donó unos 228 millones de dólares norteamericanos para apoyar programas de cooperación subregional en África occidental, además de otorgar un 10% del Fondo de Desarrollo Europeo para Actividades Regionales en 1995. 12 En 2003, la Unión Europea donó 235 millones de euros a ECOWAS que serán distribuidos dentro de un período de cinco años para, entre otras cosas, apoyar a varios proyectos relacionados con la integración económica subregional. Por su parte, en 1991 el gobierno canadiense decidió re-estructurar sus programas de asistencia económica que eran tradicionalmente dirigidos a países individuales en África occidental, con una estrategia regional.13

En 2000 la Agencia para el Desarrollo Internacional del gobierno norteamericano (i.e., U.S. AID) estableció un “programa regional para África occidental” (WARP) para apoyar la integración económica subregional como una manera de establecer estabilidad política y facilitar el desarrollo sustentable. El programa de acceso preferencial al mercado norteamericano para los países africanos o AGOA (African Growth and Opportunity Act) que entró en vigencia en 2001, también complementa las metas de ECOWAS en vista que sus reglas de origen permiten la acumulación regional en cuanto a los productos que pueden entrar al mercado norteamericano sin pagar aranceles.

En 2002, ECOWAS fue designado como la entidad responsable para coordinar e implementar la iniciativa de la “nueva sociedad para el desarrollo de África” (NEPAD) en el oeste del continente africano. Esta iniciativa, que surge de los mismos gobiernos africanos, representa un esfuerzo continental para resolver una variedad de problemas que existen en África en cuanto a la corrupción, la falta de gobiernos transparentes y democracias representativas, y ambientes poco propicios para hacer negocios. El propósito de NEPAD consiste en convertir el continente africano en un polo que atraiga a la inversión extranjera y más ayuda financiera. La integración subregional juega un papel muy importante en el NEPAD ya que contribuye a establecer economías de escala y apoya mayor cooperación en cuanto a la mejora de la infraestructura de transportes, telecomunicaciones y energía.

Conclusión

Una de las realidades que indudablemente ha debilitado la creación de una sola economía integrada en África occidental es el hecho que, incluso en los años más favorables para el comercio intra-ECOWAS, el porcentaje de exportaciones dirigidas al mercado regional nunca superó el 11% de las exportaciones globales de los países socios. Entre los factores específicos que contribuyen a la escasa importancia del mercado subregional, figuran la inestabilidad política y/o las guerras civiles en muchos países socios de ECOWAS (Costa Marfil, Guinea-Bissau, Liberia, Nigeria, y Sierra Leone) que crean serios bloqueos al libre tránsito de exportaciones o destruyen economías que ya son pequeñas y débiles. Otro factor importante ha sido la falta de un sistema moderno de infraestructura de transporte, telecomunicaciones, y energía que interconecta la región eficientemente.14 Cualquiera que sea la razón precisa, el hecho es que el mercado subregional no ofrece a los gobiernos del oeste de África suficientes beneficios que compensen el gasto de capital político necesario para establecer un área de libre comercio o unión aduanera.15

A primera vista ECOWAS puede aparentar no tener mucho como proyecto de integración económica que pudiera servir como modelo para el MERCOSUR. Después de todo, los países del MERCOSUR representan economías mucho más grandes y con poblaciones más educadas y con mayor poder adquisitivo que las de ECOWAS. Además, el proyecto de integración en el Cono sur ha tenido mucho más éxito en cuanto a la conformación de un área de libre comercio y la implementación de un “arancel externo común” (aunque con muchas excepciones y omisiones). Pero la realidad es que hay mucho en la experiencia de ECOWAS de la cual el MERCOSUR podría aprender. Por esa misma razón en 2001, ECOWAS y MERCOSUR intercambiaron información acerca sus respectivos proyectos con el fin de llegar a un acuerdo de cooperación.

Una de las lecciones de ECOWAS es el hecho de que el simple otorgamiento de poder supranacional a una o más instituciones por vía de un documento jurídico no es suficiente para asegurar que esto se cumpla en la realidad. Los mismos gobiernos involucrados en el proceso de integración necesitan tomar medidas concretas para ceder algo de su soberanía a nuevas instituciones regionales. Para que esto suceda, es imprescindible que los gobiernos gocen de credibilidad y legitimidad en el ámbito nacional, y que los beneficios de esta mayor integración regional estén basados en hechos concretos y no en grandiosas ilusiones o teorías poco realizables. En caso contrario, la supranacionalidad resulta ser un concepto de letra muerta que no tiene ningún impacto práctico.

En cuanto a la toma de decisiones, ECOWAS ofrece el ejemplo de instituciones que son capaces de emitir nuevas normas y directrices por una mayoría de 2/3 y no por consenso (como es la regla actualmente en el MERCOSUR). Además, ECOWAS ha introducido un concepto de como apoyar económicamente sus instituciones (aunque en la práctica esto a veces parece más una aspiración que la realidad). Estas dos innovaciones ofrecen modelos para imitar en el MERCOSUR. Al mismo tiempo, la existencia de un Parlamento de la Comunidad de ECOWAS no ha generado un mayor cumplimiento con sus obligaciones ante ECOWAS por parte de los países socios. Igual que el Parlamento Centroamericana o Andino, que tampoco son instituciones con iniciativa legislativa, el Parlamento de la Comunidad de ECOWAS sirve más como un foro para mal gastar recursos limitados y ofrecer una segunda vida a viejos políticos desprestigiados (que, por desgracia, también gozan de inmunidad). Todo esto es algo para tomar en cuenta ante la propuesta del presidente “Lula” de Brasil de establecer un Parlamento para el MERCOSUR. ¿No se estarán perdiendo tiempo y recursos en crear una nueva institución que no ofrecerá nada para dar más legitimidad al proceso de integración en el Cono sur?

Donde ECOWAS ha tenido más éxito es en los aspectos políticos para preservar la paz entre los países socios y promover la estabilidad política dentro de dichos países. Lo último es un reconocimiento de que los conflictos internos pueden desencadenar violencia transfronteriza y contribuir a la migración masiva de refugiados, además de impactar negativamente en el comercio subregional. Aunque el MERCOSUR ha tenido más éxito que ECOWAS en sus aspectos económicos, sin embargo para muchos es también en la arena política donde el MERCOSUR ha logrado más. Por ejemplo, la cláusula democrática de 1996 y el siguiente Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, Bolivia y Chile de julio de 1998 (a pesar de que todavía no ha entrado en vigencia), han contribuido a la preservación del orden democrático en el Paraguay. Además, la existencia del MERCOSUR ha contribuido a elevar el perfil internacional de los países socios en la Organización Mundial del Comercio y en las Naciones Unidas.

Un área donde ECOWAS, o por lo menos un subsistema dentro del esquema (i.e., la UEMOA), merece ser seguido por MERCOSUR, es en la creación de una unión monetaria. que también implica la armonización de políticas macroeconómicas. Este concepto también surgió en el MERCOSUR en los últimos años de la convertibilidad en la Argentina, cuando se propuso una nueva convertibilidad con una canasta de diferentes monedas (i.e., dólar norteamericano y euro) para todo el MERCOSUR o la adopción del real brasileño como moneda única para los cuatro países socios. Al mismo tiempo, fue durante esta época cuando el MERCOSUR estableció metas de convergencia macroeconómica muy parecidas a las que existen en ECOWAS para facilitar la fusión de la UEMOA con una segunda unión monetaria que reúna a los países restantes.16 Aunque la unión monetaria y la convergencia macroeconómica no prosperaron en el MERCOSUR, merecen ser re-examinadas y rescatadas.

* El autor es Presidente de Mercosur Consulting Group, Ltd. [http://www.mercosurconsulting.net] y Profesor de la Facultad de Relaciones Internacionales de la George Washington University en Washington, D.C.. Entre 1999 y 2003 trabajó en varios proyectos de asistencia técnica financiados por la Agencia de Desarrollo Internacional del gobierno norteamericano (U.S. AID) relacionado al comercio subregional e internacional para los países de SADC (i.e., Comunidad de Desarrollo de África Austral) y COMESA (i.e., Mercado Común del Este y Sur de África), y en Ghana (miembro de ECOWAS) para el Departamento de Estado.

1 C.D. JEBUNI, "The Role of ECOWAS in Trade Liberalization" en Z. IQBAL / M. KHAN (eds.), Trade Reform and Regional Integration in Africa, Washington, D.C., I.M.F., 1998, p. 489.

2 El texto completo en inglés del Tratado que creó ECOWAS incorporando las modificaciones de 1993 se puede encontrar en el sitio Web oficial de la Secretaría Ejecutiva de ECOWAS: www.sec.ecowas.int bajo “Community Statutes”.

3 Véase, C.D. JEBUNI (nota 1), pp. 489, 491-492, 497-499. Según Jebuni, la política de substitución de importaciones creó un sector privado poco dinámico e emprendedor y más interesado en proteger sus privilegios y monopolios. Jebuni también cita como otra explicación por el incumplimiento de obligaciones para eliminar los aranceles en el comercio intra-ECOWAS al hecho que los gobiernos dependían en gran medida en las entradas obtenidas por el cobro de aranceles.

4 La Secretaria Ejecutiva nota que solamente Burkina Faso, Gambia y Malí han pagado sus cuotas al esquema, y que Benin y Nigeria lo han hecho parcialmente.

5 R. MARTYN, “Regional Integration in West Africa: Will Rhetoric Become Reality?”, XIII International Affairs Review 124 (Fall 2004), pp. 121-141. Desde 1999 el franco CFA ha sido enlazado con el valor del euro en vez del franco francés, como lo fue históricamente.

6 R. MARTYN (nota 5), pp. 129-130. Por muchos años las reglas de origen de la UEMOA tampoco eran compatibles con el régimen de origen de ECOWAS. La falta de coordinación macroeconómica en los países fuera de la UEMOA también ha creado obstáculos al comercio intra-ECOWAS ya que unos países mantienen un tipo de cambio estable que es convertible, mientras los otros devalúan o utilizan monedas con son libremente convertibles. 

7 Las cuatro metas consistan de lo siguiente: 1) el déficit fiscal no debiera exceder más de 4% del PBI por el año 2002; 2) la tasa de inflación anual no debiera exceder el 5% por el año 2003; 3) en 2003 el financiamiento de la deuda nacional por el Banco Central no debiera exceder el 10% de las divisas recolectadas por el fisco el año anterior; y, 4) en 2003 las reservas no debieran representar menos de seis meses de importaciones. También hubo otros seis criterios menores que incluyan disciplinas acerca de las tasas de interés y estabilidad en el mercado del cambio de monedas.

8 Véase el art. 9.4 del Tratado modificado que crea ECOWAS, que se puede encontrar en el sitio web oficial de la Secretaría Ejecutiva de ECOWAS: http://www.sec.ecowas.int bajo “Community Statutes”.

9 Entre las medidas para facilitar el transporte de carga por tierra se incluyen la armonización de normas técnicas para vehículos, infraestructura, seguridad en los caminos y reglas de conducir, además de armonización de formalidades en las fronteras y reglamentos acerca el seguro de transporte y carga sellada.

10 M. ADERINSOLA VOGT, “The Involvement of ECOWAS in Liberia’s Peacekeeping” en E.J. KELLER/ D. ROTHCHILD (ed.), Africa in the New International Order, Boulder, CO., Lynne Rienner Publishers, Inc., 1996, p. 165. Es importante notar que el envío de tropas por ECOWAS a Liberia en 1990 no fue unánimemente aceptado por todos los países socios, ya que Burkina Faso y la Costa Marfil, en particular, habían apoyado la rebelión que derrocó al gobierno en Liberia del General Samuel Doe y contribuyó al caos que después resultó en la intervención de ECOWAS. Ibid. p. 169. Además, históricamente, los países francófonos han mostrado una cierta desconfianza en cuanto a los verdaderos motivos de Nigeria que (como el país más grande en ECOWAS) frecuentemente pide y lidera el envío de misiones de paz dentro de ECOWAS. Para una discusión más profunda de la intervención de ECOWAS en Liberia, Sierra Leone, y Guinea-Bissau, véase, A. ADEBAJO, Building Peace in West Africa, Boulder, CO., Lynne Rienner Publishers, Inc., 2002.

11 C.D. JEBUNI (nota 1), p. 498. Por lo general, los países africanos sobreviven de las exportaciones a los países desarrollados de productos primarios como algodón, café, cocoa, fosfato, y petróleo.

12 R. MARTYN (nota 5), p. 123. La Unión Europea está actualmente negociando acuerdos de acceso preferencial al mercado Europeo para así reemplazar los antiguos acuerdos de Lomé IV y Cotonou que reconoce que los países de ECOWAS deben ser tratados como parte de un bloque.

13 R. MARTYN (nota 5), p. 125. Entre los proyectos recientes financiados por Canadá hay uno que incrementa la capacidad de ECOWAS para responder a graves crisis políticas en países socios y enviar tropas para salvaguardar la paz.

14 Por ejemplo, los sistemas de ferrocarriles no son compatibles y el transporte marítimo de carga está más dirigido a los mercados de países fuera de la región que para servir a los mercados vecinos. Además hay más frecuencia en vuelos entre las capitales de los países de ECOWAS con Europa que entre ellas mismas. Véase, R. MARTYN (nota 5), p. 130.

15 La experta en ECOWAS, Regina Martyn, cita otra explicación por el poco éxito del proyecto de integración económica en África occidental. Según ella, las elites económicas en muchos países de la subregión se benefician del comercio de contrabando que florece gracias a las disparidades en el ritmo de liberalización en el comercio subregional e internacional y las políticas macroeconómicas. Esto resulta en que los comerciantes en los países más liberalizados importan productos para ser re-exportados en forma clandestina a los países más proteccionistas donde se venden a elevados precios. La ganancia es compartida por dichos comerciantes y sus pares en los países más cerrados. El resultado es un matrimonio de intereses entre los comerciantes de los países liberalizados, que no reclaman a sus gobiernos para que presionan a los países con mercados más protegidos abrir dichos mercados, y los comerciantes en los países más cerrados, que luchan para que sus gobiernos preservan el status quo. Véase, R. MARTYN (nota 5), pp. 131-133.

16 Véase, Declaración presidencial sobre convergencia macroeconómica en Boletín Oficial del MERCOSUR, Número 15 (Oct./Dic. 2000), pp. 298-300. Fue durante la reunión de los cuatro Presidentes del MERCOSUR, Bolivia y Chile, en Florianópolis en diciembre del 2000 que se anunciaron metas y mecanismos de convergencia macroeconómica con respecto a la inflación, la variación de la deuda fiscal neta del sector público consolidada sobre el PIB, y la variación de la deuda neta del sector público consolidada sobre el PIB.

07/01/04. 10:39:32 pm. Categories: Articulos ,